进城务工人员随迁子女（以下简称流动儿童）义务教育是我国社会转型时期一个独特的社会问题。20世纪90年代初期以来，进城务工人员的规模日益扩大，由单身流动到夫妻流动再到举家迁徙的趋向加强，流动儿童的就学问题逐渐突显。

“两为主”政策在地方遇尴尬

仅以进城务工人员人口最多的省份——广东省为例。2009 年，广东省进城务工人员子女人口规模占全国的1/3，而在粤接受义务教育的流动儿童约90%高度集中于珠江三角洲地区。目前，在东莞、深圳等珠三角城市已出现义务教育阶段流动儿童学生数大幅超过当地户籍学生数的现象。
保证流动儿童接受义务教育，既有助于普及九年义务教育的真正落实和质量的提高，促进教育公平的实现，也有助于实现城乡经济社会的协调发展，促进社会的和谐稳定。为确保义务教育的全面巩固和提高，2001年国务院颁发的《关于基础教育改革与发展的决定》首次提出了“两为主”政策，即“以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主，依法保障流动人口子女接受义务教育的权利”。最近，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》再次重申“坚持以流入地政府管理为主、以全日制公办中小学为主，确保流动儿童平等接受义务教育”的“两为主”政策。“两为主”政策实施以来，中央政府对流动儿童的平等入学问题极为重视，出台了一系列的政策文件，但流动儿童的入学之路仍面临各种制度性障碍。而从当前流入地义务教育的实践来看，流动儿童义务教育普遍存在着财政体制运行不佳、事权与财权不明晰、经费缺乏保障、条块分割、各自为政等突出问题。笔者认为，当前我国以“属地负责”为特征的义务教育财政分权体制致使各级政府财政责任配置不合理是“两为主”政策流于形式的一个重要原因。

流动性需求与现有教育财政体制冲突

义务教育财政体制与我国政府财政体制密切相关，中国财政体制经历了包干制改革和分税制改革两次由中央政府主导的制度变迁，与政府财政体制改革相适应，我国义务教育财政体制也经历了两次重大变革。在历经数十年的义务教育财政体制变迁过程中，经费投入责任由原来的“以镇为主”、“以县为主”演变为当前的“省级统筹，以县为主”；在财政管理体制上由高度分散走向适度集中，本质上仍然是以“属地负责”为特征的义务教育财政体制。
从教育供求的视角来看，义务教育的需求者是所有适龄儿童，而供给者则是政府，当然在我国长期以来只是地方政府。根据我国的相关法律条文可以看出，公民接受义务教育的权利属于人的基本权利，超越了“性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰”的界限，但始终无法突破“地域”的限制，即流动性的教育需求难以得到地方政府的重视。这种流动性的教育需求与“属地负责”的义务教育财政体制存在明显冲突，其存在的合理性一直受到地方政府的排斥和漠视。
对于接收流动儿童的流入地政府而言，承担适龄儿童少年义务教育的投入和管理责任具有“属地问责”的强制性质。但非户籍人口子女之所以被称为“非户籍”，就是因为其户籍不在流入地政府管辖范围之内，所以，流入地政府就不会把他们作为当地的义务教育适龄人口对待。流入地政府和公办学校往往把接纳非户籍学生入学视为一种“额外负担”。这突出地表现在流入地公立中小学往往拒收非户籍学生或对非户籍学生施加种种严苛的入学条件限制等方面。

构建教育经费合理分担机制

如何把流动儿童义务教育投入的政府保障纳入规范化、制度化轨道，包括以充足性为主的流动儿童义务教育政府财政保障近期目标和兼顾效率与公平的远期目标？如何界定流动儿童义务教育财政承担主体？以及在此基础上如何合理配置中央政府、省级政府、流入地基层政府和流出地政府之间的义务教育事权与财权？如何在地区经济发展极不平衡的国情下，在财政实力不同的城市选择不同的义务教育财政体制？如何消除体制壁垒对流动儿童教育需求的损害？这是事关我国顺利推进免费义务教育的一项重大研究课题。
流动儿童教育需求的满足关键在于要有一个合适的义务教育财政体制作支撑。必须打破当前以“属地负责”为特征的义务教育财政分权体制，构建中央财政、省级财政、流入地财政与流出地财政对非户籍人口子女义务教育经费的合理分担机制。
具体而言。一是中央政府应根据全国主要流入地流动儿童的数量建立专项财政转移支付制度。中央政府财政应根据义务教育学生流出情况，加大对流入地的专项财政转移支付力度，通过发挥财政杠杆调节作用和运用财政转移支付手段，减轻流入地过重的财政负担。
二是明确划分省级范围内的流入地和流出地政府之间的财政投入及其他相关责任，实行流动儿童义务教育经费的均衡分担制度，解决因户籍制度造成的教育拨款的固定性与人口流动性的矛盾。流入地政府应将流动儿童的义务教育列入教育经费预算，将省内跨市县流动的义务教育阶段学生列入本市及本省免费义务教育政策对象。省内户籍学生义务教育经费跨市的由省解决、跨县的由市解决、跨镇乡的由县解决。与此同时，各省财政应建立对主要流入城市的专项财政支持制度，以减轻流入市负担过重的问题，调动流入市级政府加大投入解决这一难题的积极性。
三是对承担流动儿童义务教育的民办学校给予政策扶持和资金补助。民办教育是义务教育阶段公办教育的补充，但在流动儿童高度集中的部分城市，民办教育可能是承担流动儿童义务教育的主体。流动儿童较为集中的地方政府应在政策扶持和资金补助方面，大力支持和扶助民办教育，也可按民办学校招生人数提供义务教育补贴。对经批准承担义务教育任务的民办学校，应制定相应的教育经费补贴制度，按照民办学校接受非户籍务学生人数予以一定的经费补贴。

（作者单位：广州大学教育学院）