阻断二元金融结构  建立普惠金融体系

□王曙光

对于拥有13亿人口的发展中大国而言，农业发展和农村经济增长的意义不言而喻。从20世纪90年代后半期开始，我国经济发展的二元结构特征逐渐强化，基尼系数逐渐攀升，城乡收入差距扩大，区域经济发展差异日趋明显，而这些趋势对于中国未来发展的隐患极大。毫无疑问，中国的可持续增长、和谐社会建设以及在金融危机背景下扩大内需等重大任务的解决，其基础和前提在于阻断城乡二元结构。同时，我们还要认识到，农业安全是国家安全的重要组成部分，农民收入稳定增加、农村经济可持续发展是中国未来发展的第一前提，从中国国家安全的高度去认识农村发展，才能增强全体国民关注农村发展的紧迫意识。
 
制度激励与制度约束
共推农村金融改革

农村金融问题是历次“一号文件”的核心内容之一。近10多年以来，随着大量金融机构逐步从农村撤出，农村金融体系的资金不断外流，农村“系统性负投资”的现象愈加严重，农民信贷需求的满足程度很低。在一些边远地区，农村金融服务的空白地区大面积存在，对农民的生产和生活、农业产业化和农村经济发展造成了严重的消极影响。2005年以来，随着银监会和中国人民银行各项改革举措的出台，农村信贷服务水平低下的状况正在逐步缓解，农村金融改革终于破题。2010年中央一号文件对农村金融改革的推进措施强调了两个方面：一是强调制度激励，二是强调制度约束。
所谓制度激励就是落实和完善涉农贷款税收优惠、定向费用补贴、增量奖励等政策，激励农村金融机构更多地把资金贷放给农村居民和农村中小企业，而不是使资金流向城市。从农村金融机构所面临的现实情况看，它们所经营的农村业务量多、面广、规模小，因此信贷服务的成本较高，而规模效益较低。在这种情况下，出于业务经营的成本收益考虑，农村金融机构服务“三农”的意愿必然受到影响。因此，国家通过财政、税收等手段，对农村金融服务“三农”的行为进行激励和补贴，是促进农村金融机构开展“三农”业务的有效手段。而且，从国家安全的角度而言，农村金融机构将更多的信贷用于“三农”，等于代替国家提供了公共品，国家对其进行财政补贴，是完全应当且必须的。实际上，这两年以来，在一些试点省份，已经开始对农村金融服务“三农”的行为进行了财政补贴和增量奖励。
 所谓制度约束是指对相关的农村金融机构支农信贷比例进行一定程度的限制性要求，2010年中央一号文件指出，要“进一步完善县域内银行业金融机构新吸收存款主要用于当地发放贷款政策”。这个制度约束带有一定的强制性，这对于遏制低收入社区的资金外流、提高弱势群体的信贷满足程度是非常有必要的。在这方面，美国等国家的《社区再投资法》已经有相关的明确法律规定。2010年中央一号文件还没有对这个政策进行更为详细的论述，但是这个导向性的政策一定会对银监会制定相关规章提供有力的指引。这样，制度激励和制度约束相结合，就可以缓解农村信贷资金外流的局面，农民的信贷可及性就会大幅度提高。
 
存量改革与增量改革 
完善农村金融体系

 2010年中央一号文件在农村金融政策方面的另一个亮点是：一方面强调农村金融的存量改革，另一方面又强调农村金融的增量改革。
 所谓存量改革，就是要加强对现有农村金融机构的改革力度，并建立相应的机制促进这些机构加强对农村的信贷供给。在存量改革方面，农行通过设立“三农”事业部，积极向农村地区发展业务，走上“回归三农”之路；农信社以构建社区性银行为目标，正在加强内部治理结构改革和产权改革，各地组建了大量农村合作银行和农村商业银行，农信社体系的内部发展动力更加充足，资产质量和市场竞争力大幅提高，服务“三农”能力有所增强；邮政储蓄银行借助覆盖广泛的网络优势，正在全方位地增加对农村的信贷支持；政策性金融机构也在迅速改革之中，服务“三农”的广度和深度正在拓展。所有这些存量的改革，都在很大程度上改善了农村金融机构的生存质量，同时也改善了农村信贷供给不足的不利局面。
 2010年中央一号文件更加重视增量改革，而且从某种意义上来说，农村金融增量改革的意义大于存量改革。农村金融的增量改革始于2005年中国人民银行“只贷不存”小额贷款公司的组建，而其大规模开展则始于银监会关于建立新型农村金融机构措施的发布。2007年以来，村镇银行、农民资金互助组织、小额贷款公司等新型农村金融机构在全国迅速建立起来，这对于增加农村金融市场的多元性、提高农村金融市场的竞争程度、填补农村信贷服务空白，都起到很大的作用。但是从新型农村金融机构的推进速度来看，还不能完全令人满意。自2007年3月以来，银监会批准注册的村镇银行不足200家，且绝大部分建立在县城（只有少量设立在地区级城市），而中国有2500个县，以这个比例来看，村镇银行所覆盖的范围还是很小。况且村镇银行设立在县城，其服务于农户的能力也受到限制，“三农”信贷的比例较低。从农民资金互助组织来说，2007年3月银监会批准设立吉林梨树闫家村百信资金互助社以来，在3年的时间里总共设立了12家村级农民资金互助组织，而中国有65万个行政村，以这个比例来衡量，农民资金互助组织覆盖面之小就可想而知了。所以，新型农村金融机构的发展、尤其是建立村镇银行和农民资金互助组织的步伐，应该适当加快，否则非常好的政策很难显示出应有的力度，对农村金融体系的整体作用不大。同时，监管部门应该创新监管体制，以便在降低监管成本的前提下控制好新型农村金融机构的风险。2010年中央一号文件指出：要“加快培育村镇银行、贷款公司、农村资金互助社，有序发展小额贷款组织，引导社会资金投资设立适应‘三农’需要的各类新型金融组织”。其中，“加快”和“有序”表明了中央对于建立新型农村金融机构的基本态度。
 
消除农村金融服务空白 
凸显战略新意

 2010年中央一号文件颇有新意之处是对消除我国农村金融服务空白点的战略部署，认为应“抓紧制定对偏远地区新设农村金融机构费用补贴等办法，确保3年内消除基础金融服务空白乡镇”。这是一个非常重要的战略举措。在我国广大农村地区，至今仍有2000多个乡镇是“零金融服务乡镇”，没有任何农村金融机构提供哪怕是最基本的存款服务；至今仍有8000多个乡镇仅仅拥有一个金融服务网点，居民金融服务需求大多难以满足。而在这些缺乏基本金融服务的乡镇中，80%以上都是在经济欠发达的西部地区 （当然中部和东部也有一些乡镇是“零金融服务”，比如在北京和河北都发现有这样的乡镇）。笔者近年在宁夏、内蒙古、新疆、贵州、广西等地调研，发现边远民族地区的农村金融服务普遍缺乏，而农户的金融需求却往往很大，信贷意愿很强。边远民族地区的农村金融机构网点缺乏，是影响当地经济增长和社会安定的重要因素，必须运用一切财政、经济和行政手段，尽快消除欠发达地区的金融服务空白区，满足农民的基本信贷需求，唯有如此才能真正缩小城乡差距和区域发展差距，构建一个和谐的社会。
 
加强政策可操作性
促使举措落到实处

 20世纪80年代初，我国曾有过五个“一号文件”，为改革事业和农村体制变迁奠定了基础；2004年以来，连续七个“一号文件”反映出最高决策部门对“三农”问题的重视。“一号文件”具有很强的政策引导性和前瞻性，这是毋庸置疑的。但是，“一号文件”能否发挥作用，关键在落实、在行动。各地政府把握“一号文件”，不仅要理解其方向与精髓，而且要切实按照中央的指引性意见将这些举措落到实处，落到各地政策制定与政策执行的行动中。2009年笔者在某地考察农民资金互助社，当地一个很规范的合作社根据中央“一号文件”中所表明的鼓励农民合作社开展资金互助的政策指向，积极进行合作社内的资金互助尝试，而当地政府和金融监管部门却持消极态度。农民把“一号文件”拿出来作为“尚方宝剑”，可是一些地方政府却以“一号文件”没有任何强制力为由不予理睬。所以，如何加强“一号文件”的权威性和可操作性，如何在政府的法规制定和政策框架中更清晰地体现“一号文件”的精神，是今后急需进一步研究的问题。

（作者单位：北京大学经济学院）