加强公共文化服务的绩效评估
     “上海社区文化活动中心评估研究”课题组

     上海自2004年起推进文化体制改革以来，大力发展基层社区文化，公共文化服务体系建设走在全国前列，其中社区文化活动中心是一个重要组成部分。近3年来，市政府投入22亿元，建成了80个社区公共文化活动中心，总面积近40万平方米。按照规划，到2010年，上海将建成200个这样的多功能中心。与以前的基层文化馆（站）相比，这些新建的“中心”具有设施功能先进、标准相对统一、综合兼容度高等特点，可以为居民提供便利的一站式文化服务。
     但“中心”在运营中也存在一些问题，如政府投入不足，不同“中心”使用效率存在较大差异，相关标准和制度的执行情况相去甚远等。这些问题的产生，一方面是由于公共文化服务体系化建设尚不完善，但更重要的是由于缺少对公共文化服务的绩效评估所致，目前全国尚没有专业的文化评估机构。上海率先进行公共文化服务的绩效评估，具有体制改革和制度创新的重大意义。
     二、上海社区文化活动中心评估指标体系研究
     对社区文化中心进行绩效评估的作用是多方面的：首先，可以了解评估对象的实际情况，帮助其发现问题、改进工作；其次，可以通过评估体现以人为本、公共性、服务性等价值导向；最后，评估结果可成为政府提供财政资助、进行奖惩以及制定相关政策的主要依据。
     1．社区文化中心评估指标的确立
     课题组走访上海市多家社区文化活动中心，收集资料，在此基础上确立了7个评估指标的选取原则。（1）整体性：指标体系应全面反映情况，不能遗漏，具体指标之间要相互衔接，在定义、口径范围、计算方法、计算时间和空间范围内相对统一。（2）重点性：要突出重点，体现价值导向，选择关键性、代表性、重要性的要素进行评估。（3）可行性：尽量选取易采集、统计方便和具有可比性的指标。（4）公正性：各“中心”在设施和管理上存在较大差异，建立评估指标体系时要注意区别对待。（5）发展性：由于评估对象是变化和发展的，评估指标体系也应该是动态和敏感的，可以根据外部条件的变化及时进行调整和修正。（6）导向性：选择指标要考虑到“中心”的未来走向，力求使每个指标都能反映“中心”的发展轨迹和未来取向。（7）国际性：为促使“中心”发展与国际接轨，指标选取要适当借鉴国际上通行的一些方法。
     基于这些原则，课题组提出评估指标体系应围绕以下四个方面展开：
     一是“中心”的公共性/非营利性。公共性/非营利性是“中心”获得政府资助和公共文化资源分配的重要依据。这一指标的评定分别从服务宗旨、组织结构、资金来源及使用、场地使用等方面来考察。
     二是“中心”的运作和服务能力。运作和服务能力是“中心”提供公共文化服务的具体保障。这一指标的评定分别从管理能力、人力资源、业务能力等方面展开。
     三是“中心”的服务效率。服务效率即“中心”产生的社会效益，对它的考察是评估的重中之重。这一指标的评定分别从服务的覆盖面、满意度、社会影响等方面展开。
     四是“中心”的可持续发展情况。可持续发展是“中心”进一步发展的前提保障。这一指标的评定分别从财务保障、公共关系、自身建设、社会评价等几个方面来展开。
     评估指标体系由以上四个评估重点（即四个一级指标）构成，总分100分，其中公共性/非营利性指标为30分；能力指标16分；效率指标40分；可持续发展指标14分，并确立了相应的14个二级指标和39个三级指标及权重。指标体系的权重确定采用专家评判法，即为课题组在调研和研讨基础上形成。
     2．社区文化活动中心评估的重点
     在社区文化活动中心的评估有两个重点，其中之一是确保公共服务的非营利性，主要考察服务机构的治理结构。理事会/董事会（或管理委员会）是非营利组织治理结构的主要内容，国际上通常要求非营利组织的理事会必须由独立的自愿人员组成，直接或间接受薪的理事一般不得超过有投票权的理事的1/5。
     在课题组设置的指标体系中，有一个三级指标与此相关，即“有能体现公共性的管理委员会/理事会”，要求“中心”设置管委会或理事会，且必须制定具体条例，开展相应活动，如定期举行会议、有一定到会率等。另据国内现状，对其成员进行要求，比如有一名以上人大代表或政协委员的将得到加分，而缺乏社区居民代表则会被扣分等。
     体现“中心”非营利性的另一个关键因素是财务管理，重点考察其资金运用情况和财务信息的透明度。国际上通常要求非营利组织用于项目的经费至少占募集资金的60％左右，而行政经费和募资成本最多不能超过40％。
     在课题设置的指标体系中，有三个三级指标与此有关，即“财政拨款占总支出比例”、“业务经费支出占总支出比例”、“公用经费支出占总支出比例”，要求财政拨款占总支出的比例要求不得低于70％，业务经费支出占总支出的比例不得高于18％，公用经费支出占总支出的比例不得高于22％（后两者相加正好是40％）。此外还设有三级指标“公益性使用面积占设施总面积的比例”，要求不得低于60％，并规定高于75％可以加分。
     评估的另一重点是“中心”产生的社会效益。评估一般有两种模式：要素构成评估和社会效益评估，前者主要考察硬件设施，而本评估的重点则在后者，即社会效益的评估上。该指标所占权重最大，这与国际上的趋势符合，因为从上世纪90年代以来，顾客满意度指标就在各类评估指标体系中有了大幅度增长。
     该环节的评估主要以问卷调查为主，分别从公共文化服务的覆盖面、居民满意度、社会影响三方面展开。服务覆盖面主要考察“中心”服务人数与社区人口的比例，要求不得低于50％，因受统计方法所限，暂以服务人次和户籍人口进行估算；居民满意度分三个子指标：健康向上满意率、服务质量满意率和收费合理满意率，要求必须达到80％以上；社会影响主要考察“社区居民和社区内单位的知晓率”，也要求达到80％以上。
     3．第三方评估的意义
     随着市场经济的发展，社会治理出现多元化，给非政府组织介入公共管理提供了机遇，而推进政事分开的体制改革也要求政府部门不要过多地介入公共服务评估。此外，国际上也有很多第三方评估的案例，如2000年日本国立大学实行的独立行政法人化改革，其中一个重要内容就是建立第三方评估机构。
     目前公共服务绩效评估的发展趋势是：从效率转向效能、从控制转向合作、由政府评估转向社会评估以及评估的制度化和法制化。我国应该借鉴国际上的先进经验，发展中介性的社会评估，让公共文化服务评估机构相对独立于政府。
     第三方评估机构的成立对涉及到的各方均有益处：对政府而言，第三方评估可以有效提升评估的信度；对社区居民而言，第三方可以更客观地考察大众的文化需求，在社区居民和政府机构之间建立起沟通的桥梁，有利基层群众的利益诉求得到合理表达；对社区文化活动中心而言，第三方评估机构可以整合专家学者、使用者、一般公众、媒体等各方面的资源，帮助“中心”提高工作绩效。
     在一些发达国家和地区，第三方评估已得到充分认可，可以依法评估、合法介入。国内虽然偶有第三方评估的案例，但法规制度建设上相对滞后，因此，尽快出台有关评估的法规已成为第三方评估的当务之急。
     二、评估中的问题和相关建议
     目前，我国事业单位改革正在进行，从国情和体制改革的现状来看，第三方评估机构应该是具有“官方背景”的事业单位。在“政事分开”和“管、办、评”三分离的机制下，由事业单位组成的评估机构可以更好地根据行政部门的需求。但由于国内关于公共文化服务的绩效评估研究刚刚起步，可借鉴的理论与方法太少，目前建立的指标体系在完备性、科学性和可行性上存在一定缺陷，指标的效度和信度也需要进一步的检验。
     基于以上问题，课题组对将来公共文化服务体系（包括社区文化活动中心）的评估提出以下建议：
     1.继续完善评估支撑体系一是设置专家库，聘请文化、经济和管理等相关专业的专家作为顾问，对每位专家建立信用档案；二是建立公共文化服务评估信息数据库，内容包括政府公共文化政策/法规数据库、全市公共文化服务机构数据库、全市文化事业法人数据库、全市文化社团法人数据库、全市文化民办非企业单位数据库、评估报告数据库、典型评估案例数据库等；三是建立公共文化服务评估网站，增强评估信息的公开性、透明度，接受群众监督。
     2.建立统一规范的公共文化服务统计指标
     为弥补基本数据采集的不足，改变各社区公共文化服务资料归档不全、数据统计不规范等问题，制定统一的公共文化服务统计指标，包括服务人次的统计、活动项目的开展、场馆服务项目的提供情况等，尽快下发相关单位，早日实施。
     3.设立相应的奖惩与资源分配机制
     如果缺乏与评估挂钩的奖惩机制和资源分配机制等配套措施，就无法获得被评估对象的积极配合，评估效果会大大削弱。建议尽快开展相关配套措施的研究，早日制定相应的奖惩机制与资源分配机制，为评估活动提供必要保障。