进一步完善上海社会保障体系
     上海社科院社会学所副所长孙克勤

     上世纪80年代末以来，上海在连续十几年GDP两位数经济高速增长的同时，自觉和及时地注意了社会公平以及相应的社会政策的配合，在社会保障制度改革方面积累了诸多成功经验，取得了巨大成绩。城镇基本养老保险的“统帐”探索、城市“低保”制度的完善、企业年金制度的推进、住房公积金制度的建立、失地农民社会保障制度的建立、小城镇社会保险制度的实行、外来务工人员的综合保险和家政保险、慈善事业的快速发展等等，不仅促进了上海社会保障的深入发展，也为全国其他地区做出了表率。然而，随着经济体制转轨变型和社会结构的进一步变迁，上海社会阶层发生了巨大的分化。一部分人由于文化程度低、劳动技能差、社会资源短缺等原因，导致经济贫困、生活困难、社会地位低下，即弱势群体。上海现有全家下岗失业无业家庭5万多户，“老养残”家庭7000多户，“祖养孙”家庭1万多户，支内支边退休返沪老人11余万人，残疾人94万人，失地农民100多万人，外来民工近500万人。弱势群体既是一个经济问题，更是一个政治问题。如果我们不能在发展经济和消除社会绝对贫困的同时，逐步缩小贫富差距，那么，弱势群体边缘化和贫困化的生存状态，容易使弱势群体产生对抗情绪，从而使得这一群体蕴藏着巨大的社会安全风险隐患。一、上海社会保障体系面临的挑战上海从20世纪80年代开始进行社会保障制度的改革，其目标是使以公有制经济单位为实施单位和国家财政兜底为特色的“单位”保障，逐步过渡到社会化的社会保障制度，即建立一个独立于“单位”之外、资金来源多元化、保障制度规范化和管理服务社会化的社会保障体系。至今，一个包括社会保险、就业保障、政府救助、社会帮困四个体系和涵盖社会绝大多数成员的新型社会保障制度已初步形成。上海作为一个人口密集的特大城市，在社会转型和现代化进程中实现两种不同类型的社会保障制度的转换和平稳过渡，是在构建新型的社会化的社会保障体系方面取得的重要进展。但是，现行的社会保障制度毕竟是一个初步的社会化社会保障制度，社会保障管理服务职能还没有完全从“单位”中分离出来，上海的社会保障体系还存在诸多问题。首先，在管理体制上，政出多门，政策上缺乏协调；管理机构重叠，成本高，效率低；社会保障基金的承受能力薄弱，基金管理不规范，风险大；社会化管理程度低，企业事务性负担重。其次，多层次养老保险体系尚处初创阶段，还存在诸多不足，补充养老保险发展缓慢，个人储蓄性养老保险刚刚起步，职工的风险意识有待进一步提高。从社会经济发展的宏观层面来看，现有的社会保障体系面临着四个方面的挑战：一是人口老龄化、高龄化进一步发展的挑战。人口的老龄化和高龄化，不仅将对基本养老、医疗等社会保险基金的支付带来巨大压力，而且也将对全市养老事业的发展提出更高要求，尤其是在养老床位的增加、老年护理等养老服务的改善等方面，需要作出进一步努力。二是社会保障体系分割性的挑战。上海社会保障体系的分割性不仅体现在传统所有制部门和民营、非正规就业部门之间，城镇劳动力和农村劳动力之间，沪籍劳动力和非沪籍劳动力之间，还体现在企业单位和机关事业单位之间。由于在设计社会保障制度改革尤其是养老保险改革时没有将机关事业单位纳入社会统筹范围，造成了不同职工在社会保障方面的制度各不一样，在一定程度上呈现双轨运行模式。三是广大市民对社会保障日益增长需求的挑战。“十一五”期间，随着本市经济持续健康发展，广大市民生活水平将继续提高。与上海的发展水平相适应，老年人、妇女、儿童、残疾人的社会保障水平也有待进一步提升。此外，不仅体制内人群的养老、医疗等社会保险待遇需要进一步改善，而且解决体制外人群的社会保障问题也已经提上重要的议事日程。鉴于当前越来越多的劳动力在民营、私营部门和非正规部门就业，将社会保障体系有计划地、更好地覆盖全体劳动者是势在必然。就业方式的日趋多样化、人口的大规模流动，也对上海社会保障体系的进一步完善提出了新的要求。四是城乡一体化步伐加快的挑战。按照建设社会主义新农村的总体要求，“十一五”期间，上海将坚持工业反哺农业、城市支持农村和“多予、少取、放活”的方针，积极有序地推进“人口集中，产业集聚，土地集约利用”，加快转变农村生产生活方式，在解决“三农”问题、实现城乡统筹发展、破除城乡二元结构上走在前列。为此，完善农村社会保障，建立健全农民增收长效机制，不断提高农民收入水平，进而构建城乡一体化的社会保障体系，逐步缩小城乡社会保障水平的差异，已成为“十一五”时期上海社会保障事业发展中要努力解决的重大问题。二、进一步完善上海社会保障体系的指导思想
     坚持社会保障水平同经济社会发展水平相适应，坚持“广覆盖，保基本，多层次，可衔接”的基本原则，即整体的保障体系，不同的保障水平，灵活的保障方式和多样化、可衔接的保障模式，以确保上海绝大多数人的社会保障需求，这是社会稳定的需要，也是社会发展的重要目标。“广覆盖”，即人作为社会的一员，不论其何种身份和职业，都应有享受社会保障的权利，而社会则应为那些因疾病、残疾以及年老而暂时或永久不能谋生的人提供社会保障计划和社会福利服务，努力做到各类社会保障基本全覆盖。“保基本”，即社会保险从根本上来说是对收入的一种再分配，可供再分配资源的多少取决于国家经济发展的水平，这就决定目前我国社会基本保障只能是尽力而为、量力而行和低水平的，同时兼顾差距适度，各种劳动者的保障水平错落有致、公平、公正、合理。“多层次”，即不能用一套制度解决所有人的保障，要根据居民之间在实际收入水平和生活状况上存在的差异，制定不同的筹资标准和支付标准，不实行一刀切的方法，以满足不同层次的保障需求。“可衔接”，即消除人为障碍，打破建国以来长期沿袭的养老保险制度按城镇企业职工、国家机关和事业单位职工、农村劳动者三大类分别由劳动、人事、民政等部门主管，带有强烈“公民身份”色彩的格局，打破城乡界限，不论何种职业或在何地，劳动者都能自由方便地接续养老保险关系。
     上海社会保障体系建设的最终目标是建设城乡一体化的社会保障体系。实现社会保障的城乡一体化，不仅可以促进劳动力在城乡之间的自由流动，也能保证城乡居民在社会保障上的公平权。实现社会保障的城乡一体化，就是要以基本社会保障覆盖城乡居民为目标，并根据城乡经济社会发展的特点和不同人群的保障需求，实行分类指导，将他们纳入相应的社会保障制度，并实现不同社会保障制度之间的可衔接、可转换。当前及未来一段时间，上海社会保障体系改革的重点为，深化“城保”，推进“镇保”，完善“农保”，提升“综保”。三、进一步完善上海社会保障体系的意见建议（一）构建用以消除社会排斥的发展性社会保障体系旨在消除社会排斥的发展性社会保障政策，主要是提高弱势群体的劳动能力和社会参与能力，以消除社会隔阂，实现社会整合。因此，为弱势群体提供与其他社会成员基本均等的受教育机会，将是消除社会排斥的第一步。政府和社会力量要尽力为弱势群体提供各种低费或免费的职业培训，以提高他们的就业和再就业能力；同时，要以提供各种教育基金、教育贷款等方式，使尽可能多的弱势群体的子女获得尽可能多的受教育机会，以尽可能快地融入主流社会。（二）构建社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的社会保障体系慈善事业是社会公众建立在自愿基础上对社会弱势群体进行无偿救助行为的总和，有利于缓解社会矛盾，密切党群关系，促进社会稳定。为此，要大力发展社会慈善公益事业，健全社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的社会保障体系，协调好本市民政、医疗保险、劳动与社会保障、教育等部门之间的关系，在救助社会弱势群体方面，既发挥各自的功能，又形成合力。（三）构建与完善“以法律为准绳、媒体为监督”的社会保障支持系统法律是保障弱势群体能够平等地实现自己合法权利的强制性手段。上海要在困难救助、教育、就业、医疗、养老、居住、安全等方面为弱势群体提供强大的法律制度保证，比如，可建立弱势群体的法律咨询服务站和有关的代理诉讼机构等。媒体在保护和援助弱势群体过程中有着不可替代的特殊作用。媒体在把弱势群体的困难状况披露给社会、使弱势群体的合法权益得到维护的同时，可以减轻弱势群体的相对被剥夺感，有助于促进社会稳定与进步。（四）构建弱势保障群体平等有效的利益表达常态化机制建设和谐社会，关键是要构建一个各种社会利益群体（尤其是社会弱势群体）都能够平等有效地进行利益表达的常态化机制。政府应充分认识到利益表达机制作为“民怨”的“泄洪”装置的重要性，畅通广大民众的舆论反映渠道，强化上访渠道的功能，取消对“上访率”的统计和考核等制度。