重庆社科院城市发展研究所副研究员 杨玲
    

     在城乡统筹发展的背景下，建立在城乡二元结构基础上的规划管理制度，以及就城市论城市、就乡村论乡村的规划制定与实施模式，已不适应现实发展的需要。特别是现有的一些规划未能体现农村特点，难以满足农民生产、生活需要，农村无序建设和土地浪费严重。所以，改革城乡规划管理体制，加强乡村规划管理成为城乡统筹的当务之急。
     一、重庆市规划管理体制改革的主要内容1．统筹城乡规划编制
     一是要统一城乡规划编制空间。统一规划区与行政区范围，将整个行政区域作为规划区进行规划，实现城乡规划的空间全覆盖。二是要改革规划编制组织方式，建立各类规划协调机制。各类规划统筹协调的关键在于统筹各类规划的编制，在前期就对规划的目标、指标、技术标准、空间布局进行统筹。三是要健全、完善规划体系。对一直欠缺的村镇规划尽快进行补充。补充控制性规划，重点是城乡结合部、“城中村”以及小城镇等完全没有控制性规划的地区。
     2．统筹城乡规划管理
     将原城市规划管理职能向农村延伸。统筹规划区与行政区，不再以城镇、乡村来划分规划管理机构的职责范围。规划管理机构的职责范围与其负责的行政区域范围一致；加强镇（乡）规划建设综合管理机构建设，健全规划管理机构网络。以派出机构的形式，建立镇（乡）规划建设综合管理机构。具体可采用两种方式，一是由区县在所有镇（乡）派出规划建设综合管理机构；二是分片设立乡镇规划建设所，由区县派出区域性镇（乡）规划建设综合管理机构，镇（乡）配备专职或兼职规划管理工作人员配合工作，区域性镇（乡）规划建设综合管理机构一般设在中心镇或规模较大、城镇化较快的镇；严格规划许可。根据《城乡规划法》的规定，必须先规划后建设，而且城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可。鉴于目前城乡规划还未实现完全覆盖，建议：一是在有规划的地区严格按照规定执行规划许可；二是在规划空白地区（一般为农村），属于在原有建设用地上建设的项目可以办理规划许可，属于在非建设用地上建设的项目必须严格控制，原则上不允许；三是镇乡政府作出的规划许可要报上级规划局备案。
     3．统筹城乡规划监察及执法
     进一步完善城乡规划督察员制度，加强城乡规划监督。在市政府向所有区县派出城乡督察员的基础上，将督察向乡镇延伸。建立区县城乡规划督察员制度。由区县政府向街道、镇乡派出城乡督察员，对区县规划局和镇乡人民政府制定、实施、调整城乡规划，执行规划强制性内容、项目选址等情况进行督察，纠正违反城乡规划的行为，向区县人民政府提出督察报告。
     建立规划实施的报告及考评制度。各级规划部门在每年年初向本级人民政府和上一级规划部门书面汇报上年度城乡规划的实施情况，上级规划部门对下一级规划部门的年度书面汇报及时提出评价意见，各级人民政府在对其规划部门的工作进行年度考评时，将上一级规划部门的评价意见作为重要的考评依据。
     加强镇乡规划管理的执法力度。在区县（特别是规模较小的）以及乡镇大力推行综合执法。整合现有规划、建设、国土、市政等管理领域的执法力量，组建综合执法队，对涉及土地利用、建设等活动进行联合执法。授权镇（乡）规划管理机构、区县规划局派出机构相应的执法权。建立巡查制度，加大巡逻检查，及时发现问题，严格依据《城乡规划法》及早进行处理。
     建立规划管理行政责任追究制度。城乡规划管理的行政责任主体，是各级政府领导、城乡规划管理部门领导和直接管理工作人员。对于由城乡规划管理工作中的各种违法违规行为造成的后果，要追究直接责任人和主管领导的责任；对于造成严重影响和重大损失的，还应追究主要领导的责任；对违法建设不依法查处的，要追究城乡规划部门的责任。
     二、重庆市规划管理体制改革的保障措施
     立法机构应尽快出台统筹城乡规划的法律法规。根据《城乡规划法》的精神和重庆市具体情况，出台《重庆市城乡规划管理条例》，将城市和农村规划法规进行统筹。加快制定和完善城乡规划的地方性技术标准规范，统一由一个部门在一部规范中对城乡规划技术进行统筹。
     要加大经费投入，保障规划先行，为规划管理提供依据。首先，把城乡规划编制和规划管理经费纳入公共财政预算，切实予以保证。其次，建立规划编制基金。市、区县、乡镇政府建立各自的规划编制基金，用于本级政府负责的规划编制工作，统筹规划编制经费。基金经费来源：一是政府公共财政预算支出；二是社会捐赠；三是各级专项补助；四是利用国债资金；五是引入金融手段，进行融资。第三，建立城市支持农村的经费机制。一是全面落实政策，将乡镇收取的城市建设维护税、城市建设配套费、土地出让金等按规定比例应返还的经费全额返还。二是城市支持农村，对乡镇规划经费的缺口，通过市、区县政府进行弥补。
     尽快组建镇乡规划管理队伍。镇乡规划管理队伍应有两个层次，一是镇乡政府的专职规划管理员，这部分是有编制、比较固定的人员；二是根据工作需要聘用的助理员，这部分是规划管理的协助人员（如村规划服务点的人员）。镇乡规划管理队伍人员可以在现有工作人员中指定，或选择性启用以前的乡建员，或聘用村、社区工作人员。
     加大人员培训和宣传教育力度。定期举办领导干部城乡规划专题研讨班，分期分批对城乡规划管理负责同志和乡镇负责同志进行培训，提高各级领导干部规划意识和工作水平。根据推进城乡规划全覆盖的要求，进一步加大城乡规划人员的培训力度，特别是镇、村一级的规划管理人员的培训工作，有针对性地开展技术培训，提高城乡规划队伍的整体水平。通过开展“送规划下乡”活动，组织城市规划管理人员或技术人员与镇乡、中心村对口联系“结对子”，实行技术对口帮扶。充分发挥规划编制研究中心、规划信息中心等单位在城乡规划管理中的技术支撑服务作用，提高规划研究和保障服务水平。通过多种形式，向社会公众宣传城乡规划知识，努力在全社会形成人人关心规划、自觉遵守规划、监督规划执行的良好氛围。
     加快规划信息化建设，改进规划管理手段。要积极运用现代科技手段，改进城乡规划编制和管理方式，切实提高管理水平和效率。结合发展电子政务，抓紧建设规划管理信息系统，及时更新城市地形图，加强地下管网普查，整合城乡规划相关信息，加快建立全市城乡规划信息库，构筑规划信息公共平台，提高规划编制和实施管理水平，并为社会和公众提供规划信息服务。