重庆社科院农村发展研究所副所长 陈悦

     
     以“一小时经济圈”为战略平台、提供农民退出农业的产业和空间渠道，是重庆建设城乡统筹综合改革试验区的重大战略举措；同时，在大量减少农民的同时，大力发展现代农业，改善农业生产条件，提高农业规模效益，也是农村自身发展和承接城市带动的必然选择。目前，重庆城乡总体规划指导着重庆市未来城市布局和人口空间分布的调整方向。为了实施这一规划，加快建设城乡统筹综合改革试验区，需要对城乡土地利用空间和利用结构进行调整，促进土地合理流转，充分发挥土地在统筹城乡建设和生态环境建设中的调控作用。
     一、重庆土地流转存在的问题
     重庆市土地流转存在的主要问题是：土地流转发展不平衡，主城区流转的比例大大高于库区和渝东南地区；管理服务机构不健全，多数区县和乡镇没有建立完善的土地流转管理机构，缺乏对农村土地流转的有效管理和引导，农户自发的土地流转还占相当的比例；土地流转市场机制不完善，目前全市尚未形成统一规范的土地流转市场体系，土地流转信息不畅通，市场中介组织发育不成熟，土地供求双方难对接，导致土地流转成本高，土地资源配置效率低，影响农村土地在更大的范围和更高的层次上流转；土地流转过程中对农民权益的维护有待加强。目前农村土地流转过程中对农民利益的侵害较为严重，表现在：对失地农民的补偿较低、保障制度不完善，农民承包地出租的租金普遍较低，农民以土地承包经营权入股后如果遭遇市场风险和自然风险，有可能使农民失去土地。
     二、重庆土地流转改革的总体思路
     坚持以人为本，以科学发展观统领土地资源配置和管理，全面贯彻落实“十分珍惜、合理利用土地，切实保护耕地”的基本国策，以土地流转为手段，以制度创新为保障，以集约用地为目标，加快土地利用结构和空间布局调整。通过土地资源与其他要素的优化配置，有序引导农村人口转移，增加农民人均资源拥有量，推进规模经营，促进农业增效、农民增收、农村发展；按照“推进一圈，强化两翼，增加储备，确保重点”的基本思路，以实施土地开发整理项目为载体，实现全市耕地总量动态平衡和建设占用耕地占补平衡，促进重庆市“一圈两翼”战略实施，统筹城乡经济社会全面协调和可持续发展。
     根据重庆市国民经济和社会发展“十一五”规划，重庆市未来土地供需总的态势是建设用地持续增加，据预测，到2010年前建设用地需求量为6.73万公顷，其中，占用耕地3.18万公顷；到2020年建设用地需求量为18.43万公顷，其中，占用耕地8.26万公顷。按照“一圈两翼”发展战略和统筹城乡区域发展的要求，2010年前建设用地重点向“一圈”和区域中心城市倾斜，耕地占补平衡指标主要由“两翼”完成。主城六区建设占用耕地占补平衡原则上由市统筹安排；渝北、巴南、北碚3区原则上由市统筹安排50%；其余区县原则上自行负责补充。农村承包地以稳定农村土地承包关系为基础，按照依法、自愿、有偿的原则，通过多种形式促进农业用地流转集中，实现规模经营。到2010年农业用地集中程度在“一圈”达到30%，在“两翼”达到15%。
     三、重庆土地流转制度改革重点
     按照农业用地和建设用地设计不同的流转方式和实现途径。在农民自愿的基础上，通过政策引导，以多种方式促进农业用地向种养大户、农村专业合作组织和涉农工商企业等集中，提高农业规模效益；促进农村建设用地向城镇集中，提高城镇化水平，增强城镇带动能力。
     1.土地占补平衡
     按照新一轮市域城镇体系规划和“一圈两翼”战略规划修编全市土地利用规划，调整土地利用结构和建设用地空间布局结构，报中央审批。在国家批准的耕地和建设用地指标总量控制下，实行建设用地指标在区域间统筹使用，“十一五”期间优先保障“一圈”和区域中心城市的用地需求，建设占用耕地在全市范围内进行占补平衡。针对“一圈”土地利用程度高、耕地后备资源匮乏、建设用地量大和“两翼”土地利用程度相对较低、耕地后备资源较丰富的实际，在下达补充耕地指标时以“两翼”为重点，兼顾“一圈”。
     合理规划、有效利用农村建设用地，促进农村建设用地向城镇建设用地、工商业用地流转，引导乡镇企业、农村集贸市场、公共服务设施、农村居民点建设用地指标向就近的小城镇集中，充分发挥小城镇集聚和服务功能。探索城镇建设用地增加和农村地区建设用地减少挂钩的协调机制。鼓励投资环境差、生态压力重的区县（特别是三峡库区和渝东南地区），积极探索建设用地指标流转，进行异地开发建设，具体可采取两种方式：一是以区县为单位试行建设用地指标有偿转让，同时补充耕地指标在出让方和受让方之间进行占卜平衡；二是结合“一圈两翼”人口空间布局调整，鼓励“两翼”和“一圈”的区县共建共管工业园区和移民新区，异地拓展生态移民和农村转移人口的就业空间和居住空间，同时补充耕地指标和生态退耕指标在出让方和受让方之间进行占卜平衡；为全国生态敏感地区实施生态移民提供示范。
     2.按照“三集中”原则，建立农村土地流转制度
     针对农村市场经济发展滞后、农村集体经济组织发育滞后，农民自己的市场主体缺位、农民在土地流转过程中的权益难以保障的实际，按照人口向城镇和农民新居集中、产业向园区集中、土地向规模经营集中的原则，在农民自愿的前提下，建立以行政村和村集体经济组织为依托，以租赁为主、投资入股为辅、多种形式并存的农村土地承包经营权流转制度。
     按照“以宅基地换安居、以承包地换社保”的原则，建立配套的社会保障制度和安居房制度、宅基地和承包地回购制度，鼓励有条件的农民在自愿的前提下，自动放弃农村宅基地和承包地，由农民转为城市居民。
     尊重农民的意愿和首创，鼓励和引导农民以多种形式流转承包地。除了转包、转让、出租、互换、入股外，鼓励外出务工农民将承包土地交集体经济组织或流转服务组织进行托管，并代为流转承包土地；鼓励农民特别是外出务工农民将承包土地的剩余承包期一次性流转出去，增强土地经营的稳定性；允许土地流转受让方对通过转包、转让、出租、互换等方式取得的土地经营权进行再流转。鼓励农民以土地承包经营权入股建立农村股份合作专业组织或农协会，在建立健全自然风险与市场风险控制机制的前提下，尝试以土地承包经营权出资入股成立股份公司，提高农业生产的组织程度。允许外出务工农民以土地承包经营权向涉农银行进行抵押贷款，筹集进城创业资金；鼓励有较稳定城市就业渠道的务工农民退出农业，制定以土地承包权换城镇社会保障的办法。
     制定以农村宅基地使用权及其房屋产权置换城镇社区廉租住房的办法。探索合理处置农民空置房的办法，允许在务工地和城镇已有居所的农民依法合理处置和利用在原籍的房屋，在有效防治污染的前提下，允许从事规模经营的农业企业、农村合作组织有偿使用农民的宅基地和房屋从事生产经营活动，允许农民以独资或合资合作的方式在依法取得的宅基地上改建、扩建房屋，从事“农家乐”等经营活动；积极开展“以户对接”活动，鼓励利用已转移农民自愿放弃的宅基地、空置房承接安置高山贫困移民、生态移民等政策性移民；放弃或置换的宅基地通过整理复耕后，其指标应在市、区（县）两极合理调配使用，以确保“一圈两翼”战略的实施。
     3.改革和完善征地制度。
     一是改革征地补偿办法，在对农民个人补偿中，把社会保障纳入补偿范围。二是在征地出让收益中，切块建立社会保障基金，全市统筹用于解决社会保障问题。