试论我国编制和实施五年计划的历史经验
中经网(www.cei.gov.cn) 2006-04-03 10:18
从１９５１年我国开始编制第一个五年计划至今的５６年里，我国已经制定和实
施了１０个五年计划，十届人大四次会议通过的《国民经济和社会发展第十一个五年
规划纲要》日前也正式颁布。其间中国社会发展水平和经济体制的变化，可以说沧海
桑田，令人感叹。其中有关党和政府编制和实施五年计划的历史经验很值得总结。
中国的历次五年计划是一个值得探讨的历史镜鉴
中国五年计划的制定与实施，既反映了党和政府主观意志与中国实际的关系，也
反映出中国经济发展和制度变迁的历程，从中可以很好地总结我国社会主义经济建设
的经验教训，为丰富邓小平同志提出的中国特色社会主义理论，建立符合中国实际的
经济学理论和对策提供基础性的服务。
在改革开放以前，甚至可以说在１９９２年确立社会主义市场经济体制目标以前
，许多人对计划经济与计划管理的本质是区分不开的。由于单一公有制下必然要实行
计划经济（或者说计划管理只能是主要的手段），而过渡时期（无论是１９４９－１
９５６年由新民主主义经济向计划经济过渡，还是１９７８－１９９２年由计划经济
向市场经济过渡），政府的行政性计划管理在经济运行中发挥了主导作用，因此就造
成了如下错觉：似乎计划经济就是政府实施行政性计划管理的那部分经济，将计划管
理的必要性与计划经济混为一谈，将手段与基本制度当作一回事。直至１９９２年我
国将市场经济作为基本经济制度以后，计划管理不言自明地成为一种手段，于是关于
计划与市场的争论才烟消云散。但是，在今天，我们仍然需要解决市场经济条件下如
何制订和实施中长期经济和社会发展计划的重要问题。
由于资源禀赋、历史条件以及意识形态的影响，中国长期以来走的是政府主导型
经济发展模式，即使在今后的市场经济体制下，在一个相当长的时期内，政府仍将发
挥超出一般市场经济发达国家政府的作用。在这里，就需要研究在中国经济发展的不
同时段（或什么样的经济水平上），政府计划管理的范围和手段最为有效；在经济发
展中，政府如何保证计划与市场在经济和社会发展方面各司其职，保证计划管理的有
所为有所不为。
１０个五年计划编制和施行的历史，也是党和政府认识和学习运用市场和计划两
种手段调控经济和社会运行的历史。从“一五”计划到“五五”计划前期，党和政府
的工作出发点还是千方百计地去建立和完善社会主义计划经济体制，即使运用市场调
节，也是被迫和补充性的。当然，在１９５６年的社会主义改造高潮中，有不少人就
认识到市场调节的作用不可或缺，例如刘少奇就说：“社会主义经济的特点是有计划
性，是计划经济，但是实际社会经济活动包括各行各业、各个方面，有几千种、几万
种、几十万种。国家计划不可能计划那么几千、几万、几十万种，只能计划那么多少
类，结果就把社会经济生活搞得简单了、呆板了。”但是认为市场机制必然导致对单
一公有制和计划经济的侵蚀的看法，始终占据上风。
１９７８年“三中全会”以后至今，从“六五”计划到“十五”计划，关于计划
与市场各自作用的认识则经历了一个有趣的曲折过程。从１９７８年到１９９１年，
尽管我们深受计划经济弊病之害，对市场调节也有历史经验，但是我们对计划与市场
关系的认识主流还基本上囿于传统的社会主义观念，尽管党的“十三大”提出了“政
府调控市场，市场引导企业”的市场经济模式设想，但是随后即重新回到如何完善“
计划经济为主，市场调节为辅”的思路上。
１９９２年邓小平“南方谈话”以后，党和政府对计划与市场关系的认识发生了
彻底的改变，终于形成了建立社会主义市场经济的共识。但是，在整个２０世纪９０
年代，由于改革开放的需要，也由于市场经济还没有充分展现出它“失灵”的一面，
“市场化”、“私有化”、“产业化”、“国际化”成为人们渴望的目标，似乎政府
的作用就应该是“守夜人”和“裁判员”。
但是进入２１世纪后，当我们实现了“翻两番”目标，建立起市场经济体制的框
架，加入了ＷＴＯ以后，城乡之间、地区之间发展差距拉大，居民收入差距拉大，环
境污染严重，劳动者正当权益不能得到保障，公共产品缺失，以及经济波动，使我们
越来越认识到“市场经济”不是万能的，它也有“失灵”的方面，还需要政府这只“
看得见的手”。因此，从“十五”计划的编制和实施，特别是“十一五”规划的制定
，可以看出，政府在市场调节“失灵”方面，例如生态和环境保护，整合地区关系、
城乡关系，调节收入分配，加强宏观调控，提供社会保障和公共服务等方面，发挥的
作用越来越大，规划也越来越具体。
１０个五年计划伴随着党和政府经济社会发展观念的变迁
中国共产党经济发展观的演进自建国以来大致经历了四个阶段和三次重大的转变
。即：（１）建国前后以“共同纲领”为代表的新民主主义发展观；（２）１９５３
－１９７７年以两个“总路线”为代表的传统社会主义发展观；（３）１９７８－１
９９６年以“发展是硬道理”为代表的社会主义初级阶段发展观；（４）１９９７年
以来以“以人为本”、“新型工业化”为代表的科学发展观。这种认识和理论演变，
既体现了党对中国国情认识的深化和与时俱进的品质，也充分反映在历次五年计划的
编制和实施上。
从１９５１年到１９７８年改革开放前的２８年，即第一个五年计划到第五个五
年计划期间，党和政府有关经济与社会发展的基本理论还是斯大林创立的传统社会主
义社会和工业化模式。经济发展与社会变革的目标则是通过生产资料的社会主义改造
，建立单一公有制的社会主义制度，然后在此基础上，通过计划经济来实现工业化和
现代化，赶上并超过发达资本主义国家。第一个五年计划就是在上述思想和原则指导
下制定的。当然，这种高度集中资源、优先发展重工业的战略，适应了当时国家安全
受到威胁、国内剩余有限、工业落后，尤其是重工业成为发展瓶颈的客观条件，是有
其历史合理性的，因此，在经济体制开始走入误区的同时，第一个五年计划还是取得
了相当好的经济效益。
１９５６年的苏共“二十大”揭开了斯大林时期苏联建设社会主义情况的“盖子
”，使中国共产党看到了苏联单一公有制和计划经济的弊病，并开始了对经济发展道
路的探索，试图避免苏联在经济建设中的失误和体制弊病。但是，这种探索从１９５
８年开始，却陷入维护单一公有制的圈子而不能突破，并将一切突破单一公有制、搞
活经济的思想和探索，包括民间的自发探索，都视为否定社会主义的资产阶级与无产
阶级的“阶级斗争”。从１９５７年到１９７６年，为在中国这样一个经济落后和发
展极端不平衡的大国维护单一公有制，党和政府付出了巨大代价，毛泽东甚至不惜打
倒一大批长期与他共同奋斗的党和国家的各级领导人。
从１９５７到１９７８年的２２年间，可以说中国关于单一公有制和行政命令性
的计划经济的探索已经走到了尽头，无数的方法都实验过了，这就为以邓小平为代表
的第二代领导集体突破传统的经济和社会发展观念清除了障碍，确定了方向。可以看
出，从１９７８年党的“三中全会”以后，党和政府有关经济和社会发展的观念开始
回到“实事求是”、一切从经济发展和人民群众的实际利益出发的基础上。
“文革”结束以后，当我国从以阶级斗争为纲重新转移到以经济建设为中心以后
，立刻发现经过２０多年的社会主义经济建设，不仅没有彻底改变贫穷落后的面貌，
人民还普遍没有解决温饱问题，而且与世界发达国家和地区的距离也拉大了，特别是
与港、澳、台地区和周边国家如日本、韩国、新加坡、泰国等的差距越拉越大，这就
对社会主义的优越性和党的执政能力提出了严重挑战。因此，在整个２０世纪８０年
代和９０年代前期，千方百计地加快经济发展就成为党和政府发展观的核心内容，邓
小平后来将其概括为“发展是硬道理”。
１９９７年以后，经过近２０年的改革开放和经济高速增长，一方面我国经济总
量提前实现了比１９８０年“翻两番”的任务，全国人民基本解决了温饱问题；另一
方面，中国经济运行中长达近半个世纪的全面“短缺”现象基本消失，社会主义市场
经济体制框架基本建立，这就为我国经济和社会协调发展、提高发展质量、转变经济
增长方式创造了条件。正是在这种背景下，从中共“十五大”以来，党和政府陆续提
出了“科教兴国”、“可持续发展”、“西部大开发”、“以人为本”、“五个统筹
”的方略，最终形成了“科学发展观”，它成为这次制定第十一个国民经济和社会发
展五年规划的指导思想和政策依据。
应该说，从编制和实施“一五”计划起，党和政府的目的就是中国的独立富强，
是全国人民共享发展的成果。２０世纪５０年代向单一公有制的社会主义过渡，其出
发点，除了认为社会主义制度能够加快经济发展外，更重要的是认为社会主义发展道
路能够避免资本主义发展道路的“两极分化”和广大人民成为经济发展的牺牲品（因
为中国的发展已经不可能像发达资本主义国家那样依靠对外殖民和掠夺来实现工业化
）。但是，为什么在半个世纪以后，即党的“十六大”及其以后，我们要重新提出“
以人为本”，提出全面建设小康社会，提出建立社会主义新农村？还有一个原因，就
是因为当我们转向市场经济的同时，当我们实行多种经济成分并存、充分利用国际资
源和国际市场以后，在环境污染越来越严重的情况下，如何代表最广大人民群众利益
、如何保证发展的成果为全体人民共享，避免经济增长与贫富分化同步的发展中国家
普遍现象，已经成为值得关注并引起党和政府高度重视的问题。
１０个五年计划伴随着中国经济体制的历史变迁
２０世纪下半叶是中国经济制度变化最为剧烈的时期。５０年代中国由计划与市
场并存的新民主主义经济向单一公有制的计划经济体制的转变，前后大约用了５年左
右的时间，其变动之剧烈、参与人数之多、影响之深远，在整个世界经济体制变迁史
上都是罕见的。随后用了２０年的时间试图巩固和完善这种经济制度，其手段之激烈
、教训之惨痛又是古今少有的。１９７８年以后，以邓小平为代表的中国共产党人吸
取了教训，实行改革开放，中国又开始了由计划经济向市场经济的转变，其后２０多
年中国经济所取得的伟大成就，不仅证明了市场经济这个世界文明的成果同样适用于
中国，也增强了中国人民对世界发展做出贡献的自信心。就１９５０年代的体制变革
与１９７８年以后的经济体制改革相比，可以明显看出：中国经济体制在２０世纪的
后５０年里，经历了一个由计划与市场并存向计划经济转变，再由计划经济向市场经
济转变的螺旋式发展过程。
中国的五年计划，是伴随着计划经济从形成到转变为市场经济的整个历史过程的
，大致经历了三个阶段：（１）１９４９－１９５２年为第一个阶段，即为建立计划
经济创造条件阶段；（２）１９５３－１９５７年为第二个阶段，即计划经济形成阶
段；（３）１９５８－１９７８年为第三个阶段，是计划经济形成完整形态阶段；（
４）１９７９年至今为第四阶段，即计划经济向市场经济转轨并初步建立起市场经济
阶段。
（一）１９４９－１９５７年是计划经济从准备条件到基本形成阶段，即由计划
与市场相结合的新民主主义经济向计划经济转变时期。这个转变是以国营经济迅速发
展和社会主义改造为基础，先从有关国计民生的重要行业和重要产品开始，然后逐步
扩展的。１９４９至１９５２年，国家首先对金融业和对外贸易实行了计划管理，并
对棉纱棉布等少数短缺而又重要的产品实行了统购统销。１９５３年到１９５６年，
随着国家对主要农副产品实行统购统销和对私营商业的社会主义改造，计划管理基本
涵盖了产品市场；与此同时，随着社会主义改造的基本完成，劳动力市场也消失，由
于中国劳动力严重过剩，中国对劳动力的流动和择业的限制远远大于苏联和东欧。但
是，１９５６年实现了农业合作化以后，高级社还是真正的集体经济，国家的计划仅
对其生产经营具有指导作用，直到１９５８年建立政社合一的人民公社，政府直接控
制了农村经济运行，计划经济才完全形成。
（二）１９５８－１９７８是其呈现完整形态时期，即计划经济占绝对主体地位
。在这个时期，国民经济计划的管理水平很低，经济波动很大，有些年份甚至没有年
度计划；就计划经济的基础来看，单一的公有制分为全民所有制和集体所有制。但是
，无论是农村的人民公社还是城市的集体企业，实际上其经营管理都严密控制在各级
政府部门手中，尽管国家并不承担其亏损，对职工也没有“包下来”。有人认为在这
个时期，计划经济程度并不是很高，理由有二：一是计划管理远没有苏联那样缜密和
严肃；二是在许多时候，例如国民经济调整时期和“文革”期间，市场机制在很大范
围内仍然发挥着作用。但是这些并不能说明这个时期的计划经济程度较低，只能说明
计划管理的水平很低，因为计划经济的实质是政府以行政手段干预微观经济运行，而
这个时期，这个特点特别突出，各级政府的行政管理更加随意。
（三）１９７９至今是计划经济向市场经济转变时期。１９７８年以后，随着改
革开放的推进，在农村，政社合一的人民公社解体，农民及乡镇企业摆脱了政府的直
接计划管理，获得了经营自主权；在城市，随着个体经济、私营经济和“三资”企业
的迅速发展，以及国有企业的“简政放权”，特别是政府放松了对市场的控制，主动
缩小了指令性计划范围，使得越来越多的企业经营活动脱离了政府的直接干预，市场
调节的范围越来越大。到１９９２年中共十四大正式提出市场经济改革目标和强调市
场调节的基础作用以后，不仅非国有经济依靠市场调节，政府不再直接干预其经营，
而且国有经济也进入适应市场经济的体制改革和结构调整阶段。可以说，１９９２年
以后，中国就不再是计划经济，不仅确立了市场经济的改革目标，而且逐步建立起社
会主义市场经济的基本框架。当然，社会主义市场经济的成熟，是不可能一蹴而就的
，还需要一个较长的完善阶段。
纵观中国计划经济消亡的历史过程，更验证了邓小平关于计划只是管理经济的手
段而不是基本制度的论断，计划经济消亡了，但是五年计划却依然存在并发展着，政
府的计划管理和行政干预，在维护市场调节的基础上，正发挥着弥补“市场失灵”的
不可替代的作用。
改革开放前后的五年计划比较
从１９５３年我国实施第一个五年计划到今天，我国正好已经实施了１０个五年
计划。而这１０个五年计划，又正好分为前后两个历史时期。前５个计划的制定和实
施是在计划经济时期，后５个计划的制定则是在改革开放以后。因此，前５个计划与
后５个计划相比，有很大的差异。简单地说，主要表现在以下六个方面：
第一，前５个五年计划都是以单一公有制和计划经济为目标模式，结果越搞问题
越多；后５个计划，则是以多种经济成分并存发展和市场经济为目标模式，结果渐入
佳境，经济运行逐渐进入良性循环。
第二，前５个计划都是贯彻优先发展重工业和进口替代战略，实行高积累政策，
结果导致农轻重产业结构失衡，人民生活长期得不到明显改善。而后５个计划则改变
了过于偏重重工业和进口替代的战略，实行了农轻重均衡发展和充分利用国外资源和
市场的“对外开放”政策，使得人民生活水平随着经济发展而大幅提高。
第三，前面５个计划都是高指标，并以指令性计划为主，而且经常层层加码，盲
目性较大，导致经济运行紧张，出现剧烈的经济波动。后面５个计划则比较注意综合
平衡，计划的范围逐步由直接管理经济向关注社会全面发展方面转移，方式也越来越
以指导性计划为主；同时指标普遍不高，接近实际，而执行结果一般都超过了计划，
并且经济波动呈现出平缓的趋势。
第四，前５个计划，除第一个五年计划正式形成，经全国人民代表大会讨论通过
外，其余４个五年计划都没有正式形成，而是以草案或会议文件的形式下发供参考用
的。而后５个五年计划则都是经全国人民代表大会讨论通过并颁布，尤其是第１０个
五年计划的编制，人民参与程度更高。
第五，前５个计划的特点都是不断强化政府直接管理经济的职能，不仅政府管的
范围和事情越来越多，而且计划管理越来越依靠行政手段和政治压力。后５个五年计
划则相反，政府直接管理经济的职能和权限收缩，逐渐让位于市场，并将调控重心逐
步转向市场“失灵”的宏观经济、收入分配、环境保护和公共产品提供方面，手段也
多样化，即由“全能型”政府向“效能型”政府转变。
第六，前５个五年计划中，除第一个五年计划经济效益很好（但社会主义改造的
后遗症也不小）外，其余４个五年计划经济效益都不理想，经济波动很大，人民生活
水平基本没有改善。而后５个五年计划，则表现出政府调控和管理经济的办法逐渐走
上正轨，促进和保证了国民经济的持续高速增长，人民生活水平也有了大幅度的提高
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来源：中国经济时报
作者：中国社会科学院经济研究所研究员武力
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